40 anys de directiva Seveso

La directiva Seveso rep el nom arran d’un accident per la pèrdua de control tèrmic d’un reactor químic a la població italiana de Seveso l’any 1976. L’accident va suposar l’emissió a l’exterior de substàncies tòxiques, entre elles, la Tetraclorodibenzo-p-dioxina (TCDD), i va afectar les àrees properes. Va provocar efectes greus sobre la població i el medi ambient. Segons la revista Time, en un article de l’any 2010, aquest accident és encara el 8è més greu provocat per l’home a nivell medi ambiental.

La primera directiva Seveso es va promulgar l'any 1982, amb la finalitat de prevenir el risc d'accidents greus a la indústria. A partir d’aleshores ha estat objecte de revisions i actualitzacions, incorporant les lliçons apreses fruit de la seva aplicació així com les d’altres accidents que han succeït en aquest període. La seva essència ha estat sempre la mateixa que, essencialment, consisteix en establir quins establiments estan afectats per la directiva i en quin grau d’afectació i a partir d’aquí definir els requisits documentals per tal que les autoritats competents puguin tenir en compte el risc que suposen a l’exterior.

Com totes les directives comunitàries, els detalls de la seva aplicació queden a criteri dels estats membres, i cadascú n'acostuma a fer interpretacions lleugerament diferents. En una jornada organitzada pel Grup de Seguretat de Processos de la Comissió d’Indústria Química d’Enginyers Industrials de Catalunya, Tijs Koerts, cap d'operacions de l'European Process Safety Center (EPSC*) i de Toni Pujol consultor de Seguretat Industrial a TÜV SÜD Iberia**, van posar sobre la taula les diverses implicacions de la directiva.

Fonaments de la directiva

Els fonament de la directiva Seveso ha estat sempre assumir que el risc d’un establiment és proporcional a la quantitat de productes perillosos presents. Per aquest motiu, s’han establert relacions entre quantitats i categories de productes per determinar els llindars a partir dels quals un establiment està afectat i en quin grau per la directiva.

Els establiments industrials on hi ha presència de substàncies químiques, poden no estar afectats per la directiva, estar-ho en grau inferior o en grau superior.

Evidentment, pels establiments de grau superior els requisits documentals són mes amplis que pels de nivell inferior, que bàsicament només necessiten demostrar que tenen una política de prevenció d’accidents greus mitjançant la qual els perills s’han entès adequadament i es prenen les mesures adequades per prevenir-los.

Pels de nivell superior, el detall requerit per demostrar una gestió i preparació adequada és molt més elevat. Cal elaborar un informe d’accidents greus en el que es demostri que es disposa d’un sistema de gestió de seguretat integrat a l’organització. Tanmateix, cal descriure en detall l’establiment, els processos i l’entorn. En aquest sentit, cal tenir en compte que els informes d’accidents greus són públics i, per tant, cal ser curós en relació als detalls que s’incorporen al document han de ser suficients per caracteritzar els riscos, però han de protegir també la propietat intel·lectual de les indústries.

El punt central de l’informe d’accidents greus són els escenaris accidentals. Aquests escenaris es defineixen essencialment a partir de les possibles pèrdues de contenció que es poden produir a les instal·lacions i alliberar a l’atmosfera les substàncies químiques amb les característiques de perillositat rellevants. Els principals vectors de perillositat a tenir en compte són la toxicitat per les persones o el medi ambient i la inflamabilitat o explosivitat. Normalment els escenaris que poden generar una dispersió tòxica generen distàncies d’afectació superiors, no obstant els riscos d’inflamabilitat i explosivitat tenen també un elevat potencial de dany.

L’objectiu dels escenaris es determinar les distàncies d’afectació per tal que les autoritats competents puguin establir els plans de resposta exterior.

Implementació de la directiva

La Comissió Europea espera que les directives es transposin a la normativa nacional dels diferents estats membres. D'una banda, aquesta exigència, que a primera vista pot semblar senzilla, ha creat moltes dificultats durant la seva aplicació efectiva.

Un factor és la diversitat d'autoritats reguladores dels Estats Membres també pot ser una font potencial de variabilitat en la transcripció de la mateixa, creant inclús diferències dintre d’un mateix estat. Això també provoca diferents velocitats d’implementació, mentre alguns països ja han establert procediments estructurats, altres estan en procés d'elaboració de noves normes o potser encara no tenen estructura i legislació per avaluar i gestionar la prevenció necessària en relació als riscos identificats.

Els aspectes comuns a tots els sistemes de notificació en l'àmbit dels accidents greus són que s'ha de demostrar clarament que s'han dut a terme accions per prevenir accidents, però també que les conseqüències són limitades i s'aconsegueix un alt nivell de protecció, per tal d’aconseguir aquest objectiu es requereixen determinats criteris tècnics que determinen com es defineixen els escenaris, com es calculen les conseqüències, com es determina què és acceptable i què no ho és.

La determinació del nivell de conseqüències i criteris d’acceptabilitat és un dels aspectes més rellevants en quant a diferències de criteri en l’aplicació de la Directiva Seveso. Altres directives i regulacions en l’àmbit europeu, com poden ser ATEX, equips a pressió, REACH o transport de mercaderies perilloses, incorporen a les pròpies directives i regulacions criteris tècnics molt concrets que tenen l’objectiu d’assolir una aplicació homogènia.

Per exemple, en relació a la directiva ATEX, els diferents tipus de zones i la definició per a la seva classificació s’estableix a la directiva. Això és necessari per garantir la lliure circulació d’equips entre diferents països i que els certificats ATEX siguin vàlids en tot l’àmbit europeu. Seria molt diferent, si la directiva establís la necessitat de classificar les àrees de les instal·lacions en funció del risc de presència d’atmosferes explosives, però no definís el criteri a tenir en compte per fer la classificació.

Precisament és això el que succeeix a la directiva Seveso, la necessitat de definir escenaris i zones d’afectació està definida a la directiva per tal que les autoritats competents les tinguin en compte tant per planificar la resposta exterior com per establir criteris d’ús del sòl. No obstant, el detall tècnic de com assolir aquest objectiu no està definit i, per això, cadascun dels estats membres ha establert criteris propis per determinar les diferents zones d’afectació en cas d’accident greu, planificar la resposta exterior i acceptar o rebutjar plans de desenvolupament industrial o urbanístic en relació a l’ús del sòl.

La manca de definició d'una metodologia clara i de llindars a escala europea per a la tolerància o acceptació de riscos i/o conseqüències, condueix a un ampli nombre de regulacions legals finals en virtut de les quals s'aplica la Directiva a cada Estat membre o regions. En conseqüència, s'utilitzen diferents mètodes per identificar els escenaris accidentals rellevants, diferents criteris per definir els escenaris identificats, diferents llindars per avaluar les conseqüències dels escenaris i, finalment, diferents criteris d'acceptació de riscos per determinar si una activitat industrial genera un risc acceptable o inacceptable per a la població i l'entorn.

Aquesta diversitat de criteris provoca que el mateix escenari accidental des d’un punt de vista tècnic, provoqui finalment distàncies molt diferents per a la planificació dels efectes i resposta dels serveis d’emergència externa, acceptabilitat del risc i capacitat de desenvolupament dels pols industrials.

La normativa vigent està provocant un impacte completament diferent en les indústries existents que entren en l'àmbit d'aplicació de la directiva, tanmateix, les diferències provoquen que alguns estats o les seves regions siguin més atractives per a l'establiment de nous emplaçaments o per al creixement dels ja existents.

Aproximació al risc

En relació amb el punt anterior i aprofundint una mica més en les obligacions dels estats membres pel que fa als requisits de preparació contra emergències, ordenació territorial o ús del sòl, també és evident la diversitat d'enfocaments, procediments i criteris aplicats a la Unió Europea.

La gestió de les distàncies o zones d'afectació per a la planificació territorial entre un establiment industrial de Seveso i altres establiments o usos, com ara habitatges individuals o blocs d’habitatges, edificis d’oficines, establiments públics (escoles, hospitals, estacions de tren, metro, etc.), és un punt clau per garantir els nivells de seguretat suficient per a la població i el medi ambient.

Les pràctiques dels estats membres es poden classificar en tres mètodes d'aproximació al risc:

  1. Definició de franges (distàncies) de seguretat genèriques, basades principalment en l'experiència i l'impacte potencial de les activitats industrials, normalment establert a partir de la quantitat i categoria de substàncies presents.
  2. Definició determinista de zones d’afectació. Tenint en compte les conseqüències dels escenaris accidentals i aplicant el principi de “preparar-se pel pitjor escenari creïble”.
  3. Definició basada en el risc, és a dir, tenint en compte conseqüències i probabilitat per establir el nivell de risc d’un establiment.

Tot i aquestes tres aproximacions també és freqüent que s’apliquin de forma combinada o en funció de la finalitat de la decisió final. Per exemple, es pot aplicar un enfocament determinista, basta en distàncies, en combinació amb franges de seguretat, per tal d’establir distàncies mínimes independentment dels escenaris.

També és freqüent que per la planificació territorial s’emprin criteris basats en risc i no únicament basat en conseqüències.

A la següent figura es poden veure els principals criteris adoptats a diferents estats membres:

Diagram

Description automatically generated

Font: Laurent, A., et al. A critical perspective on the implementation of the EU Council Seveso Directives in France, Germany, Italy and Spain Process Safety and Environmental Protection. Vol. 148, pp. 47-74

La gestió en un establiment Seveso

La gestió dels perills relacionats amb accidents greus requereix elements de gestió molt clar, que per altra banda han de donar suport als punts descrits anteriorment, com la definició d’escenaris, càlcul de conseqüències, etc.

Des d’un punt de vista tècnic, segons la presentació de l’ESPC, hi ha 7 elements que cal tenir en compte per la gestió d’accidents greus, aquests són:

  1. Anàlisi del risc i gestió del compliment
  2. Gestió del canvi
  3. Integritat dels equips
  4. Resposta d’emergències
  5. Investigació d’incidents
  6. Informació de seguretat de processos
  7. Auditories

En un sistema de gestió integrat hi ha més elements, per exemple, compromís amb la seguretat, formació i informació, gestió de competències, entre d’altres. Aquests elements, no obstant, estan vinculats a la gestió de persones i per tant necessaris i integrats en molts altres aspectes no necessàriament vinculats a accidents greus.

Aplicació a l’Estat Espanyol

En el cas d’Espanya, el detall tècnic de com s’han d’elaborar els informes d’accidents greus es descriu a l’anomenada Directriz Básica, aprovada l’any 2003 i que s’ha mantingut vigent tot i que la última Directiva Seveso es va transposar en el Decret 840 de 2015. La justificació és que la revisió de la Directiva Seveso no va modificar els requisits des d’un punt de vista tècnic.

Per altra banda, les comunitats autònomes han emès decrets que defineixen la gestió dels riscos d’establiments greus. Aquests, en la gran majoria, descriuen els aspectes de gestió i responsabilitats des d’un punt de vista administratiu, només en alguns casos s’estableixen criteris tècnics.

Les diferències en l’aplicació de la directiva a nivell de comunitats autònomes també s’observa en normes que afegeixen consideracions addicionals a les dels reials decrets. Podem trobar aspectes com:

  • Notificació a nivell d’identificació i quantitats de substàncies a considerar per categories de risc.
  • Plans d’emergència interior en quant al contingut dels plans o la informació a aportar en funció del nivell d’afectació.
  • Planificació territorial en relació als criteris d’acceptabilitat pel risc exterior de nous establiments o de canvis substancials en establiments existents.
  • Criteris de càlcul que determinen l’abast de conseqüències per escenaris amb fonts d’escapament equivalents.

 

Un exemple dels efectes d’aquesta diferencia de criteri aplicada entre regions a Espanya la va presentar TÜV SÜD mostrant les diferents distàncies d’afectació per a la mateixa fuita en funció dels paràmetres de càlcul definits en les diferents regulacions:

Diagram

Description automatically generated

Font: TÜV SÜD. Presentació EIC 25 Octubre 2022

Avaluació de la documentació

La Comissió té dues tasques pel que fa al control de l'aplicació del dret comunitari de la UE als Estats membres. D'una banda, ha de verificar que les directives comunitàries de la UE s'incorporen correctament i íntegrament a les lleis, reglaments i disposicions administratives nacionals. D'altra banda, ha de controlar que les disposicions designades s'apliquin concretament per la pràctica.

La directiva Seveso als estats membres que s'assegurin que les seves autoritats competents organitzin un sistema d'inspecció o altres mesures de control adequades al tipus d'establiment en qüestió.

Aquest requisit d'inspecció es va reforçar en al última revisió de la directiva. El potencial d'aplicació pràctica de l'aplicació del contingut d'inspecció d'aquestes dues directives és la millor eina per al Consell de la UE per garantir la seva aplicació eficaç.

En absència d'un equip d'inspectors europeus, cada estat membre és el mateix responsable d'organitzar les bones pràctiques d'aplicació. No obstant això, cada pla d'inspecció ha d'incloure elements comuns com per exemple:

  • una avaluació general de les qüestions de seguretat rellevants,
  • l'àrea geogràfica coberta pel pla d'inspecció,
  • una llista d'establiments coberts pel pla,
  • una llista de grups d'establiments susceptibles de tenir efectes dominó,
  • llista d'establiments on determinats riscos externs o fonts de perill podrien augmentar el risc o les conseqüències d'un accident important,
  • els procediments per a inspeccions periòdiques, inclosos els programes d'aquestes inspeccions,
  • els procediments per a les inspeccions no periòdiques i, si escau, les disposicions sobre la cooperació entre diferents autoritats que exerceixen el control.

La directiva SEVESO estableix requisits comuns en quant a la necessitat d’identificar, avaluar i gestionar adequadament els perills greus que poden representar establiments industrials amb presència de substancies perilloses. No obstant, la directiva no estableix metodologies o criteris tècnics uniformes per a l'avaluació d’aquests perills.

D'acord amb la directiva, les autoritats competents tenen el deure d'harmonitzar l'aplicació de la directiva. Tot i aquest deure, la situació actual es que cada Estat membre, i les regions dintre dels mateixos, han generat criteris propis per a l’aplicació.

L’aplicació de diferents mètodes té com a conseqüència que la complexitat, qualitat, temps necessari, escenaris, resultats, costos i, finalment, la capacitat de desenvolupament industrial siguin diferents per establiments equivalents en funció de la seva localització. Això pot provocar fàcilment efectes de transferència de risc industrial de zones amb requeriments més estrictes a zones amb requeriments més laxes.

 

 

----

*L’EPSC és una organització privada internacional sense ànim de lucre. Es va fundar l'any 1992 i proporciona una xarxa activa per tal que els seus membres treballin conjuntament i comparteixin experiències i bones pràctiques en seguretat de processos.

**TÜV SÜD és una empresa de serveis globals amb divisions especialitzades tant en seguretat reglada com voluntària. Els seus serveis d’inspecció, certificació i consultoria donen suport a les empreses en termes de millora y assegurament de la seguretat industrial.