Serveis bàsics i cooperacions públicoprivades (I)

El concepte de servei s’estructura com una sèrie d’activitats més o menys tangibles que recullen “la idea de com l’organització es proposa resoldre certs tipus de problemes d’una manera determinada” [i] orientada a solucionar necessitats d’usuaris i clients.

Les definicions lingüístiques del IEC[1] o la RAE[2] fan alguna aproximació a la diferenciació de servei en el sentit general i servei públic, sent que ambdues posen l’accent diferenciador en la participació de ‘l’Administració’.

La conceptualització de servei públic en la seva vessant més jurídica i normativa tampoc és una noció unívoca i presenta evolucions des de la seva definició bàsica d’origen francès el 1903 on l’enfocament corresponia (1) a l’activitat de prestació ‘que no pot ser assegurada completament més que per la intervenció de la força governant’[ii], i (2) l’estructura orgànica i administrativa de l’organització prestadora del servei, és a dir, l’Estat Prestador’ de serveis de forma directa amb un règim jurídic propi (dret públic i administratiu) diferenciat del dret privat[iii].

Les successives crisis econòmiques dels últims 50 anys, des de la dècada dels 70 del segle XX fins els nostres dies, han portat a una tendència progressiva a la minoració de la intervenció directa de l’Estat en la prestació de serveis bàsics, passant de ser una organització que tenia l’hegemonia en la prestació a ser qui la garanteix mitjançant la definició, regulació, supervisió i control dels actors de l’activitat econòmica, és a dir, un ‘Estat garant’ o regulador d’inspiració conceptual alemanya. Podem considerar que un punt rellevant d’aquesta transició d’Estat prestacional a Estat regulador és la publicació, el 2014, de les Directives de concessions i contractació de la UE[3], on malgrat reconèixer a les autoritats públiques dels Estats membres el dret a la determinació dels mitjans administratius que considerin més adequats per a la prestació de Serveis, hi ha certa aposta en el seu contingut per la col·laboració públicoprivada com a model de prestació, en tant que mecanisme de finançament i d’aplicació de coneixement tecnològic[iv].

La formulació explícita de l’acció pública com a servei al ciutadà, d’una manera més o menys completa i homogènia va ser arran de la publicació d’un informe de la OCDE al respecte[v] el 1987 i que es va publicar en anglès com a ‘Administration as service. The públic as client’ i en francès amb el nom ‘L’administration au service du public’ i que diu al seu epíleg ‘Increasig administrative responsiveness is an essential challenge for advanced industrial democracies’[4].

El jurista espanyol Javier Eugenio López Candela a ‘Sobre la necesidad de un concepto de Servicio público’[vi] (2004) destaca la necessitat d’examinar la idea de servei públic des de la perspectiva del ciutadà i ho defineix com “aquella activitat de contingut econòmic i assistencial, que sota la responsabilitat d’una administració es presta de forma contínua i universal per tal de satisfer necessitats essencials d’una col·lectivitat social”, que recull una aproximació molt actual de l’estat de la qüestió de forma clara i senzilla.

Ens podem preguntar si existeixen diferències entre què és un servei públic i què és un servei bàsic, inclús la més recent formulació de servei d’interès general.

Actualment podríem dir que no. Però històricament sí que ha existit diferència. Sent els serveis bàsics, els necessaris per al desenvolupament de l’activitat humana de forma segura i saludable, té especial rellevància en l’àmbit comunitari i generalment estan associats a la necessita d’infraestructures.

Amb el pas del temps, la realitat és que tots els serveis bàsics han estat susceptibles de ser públics (per prestació i/o per regulació), però no tots els serveis públics actuals han estat considerats sempre com a bàsics, podent-se en l’actualitat considerar bàsic proveir la ciutadania com a mínim els serveis d’energia, aigua, sanejament, salut i educació entre altres.

Existeixen alguns casos que exemplifiquen bé aquests processos. L’electrificació de la ciutat de Barcelona va ser promoguda per una empresa privada fundada a Toronto el 1911, la ‘Barcelona Traction, Light & Power Company Ltd’ dels Perason, Montañès, Parshall y Peacock[5] amb l’objectiu la producció i la distribució elèctrica a Barcelona tant per un ús públic (enllumenat), particular (subministrament domèstic) o industrial (servei de línies de tramvies i ferrocarrils) i que van realitzar entre altres infraestructures les preses de Camarasa i Sant Antoni al riu Noguera Pallaresa. Altres casos serien els gèrmens de les actuals companyies d’aigües de les comarques del Vallès que van ser iniciativa privada de finals del segle XIX i d’una forma o una altra han arribat fins els nostres dies.

Sense anar més enllà en el concepte de servei, que en si mateix pot ser una mica confús pel seu caràcter a vegades tangible i a vegades intangible, el que si que està clar és que el servei públic és el procés d’entrega de valor al ciutadà. I el lloc i l’entorn són la interfície entre el prestador i l’usuari/ciutadà i per tant fonamentals per la prestació del servei, perquè ho fan tangible. Cal dedicar temps a la comunicació com a element de gestió i no podem oblidar que els processos de decisió en l’àmbit i l’entorn públic presenten més complexitat que en el privat.

Els serveis públics presenten característiques específiques dignes de consideració. La fidelització comercial en el sentit clàssic és un enemic dels serveis públics, és preferible la fidelització mitjançant la gestió relacional. La demanda induïda pot provocar decaïment de la pròpia qualitat del servei i inclús el col·lapse d’aquest. Normalment és una activitat en què l’operador pot maximitzar el valor del servei evitant consums, contradient les lleis bàsiques de la relació comercial.

La forma de donar valor a un servei públic és que l’impacte  del servei (outcome) transcendeixi el valor del propi producte o servei objectiu inicial (output). Això és el que entendríem com la cadena de valor públic[vii].

Existeixen diversos models de prestació de serveis bàsics i per tant no existeix un model exclusiu que garanteixi un bon desenvolupament. Però els casos d’èxit mostren que les empreses prestadores (‘utilities’) siguin de titularitat pública, privada o mixta que funcionen bé comparteixen certs atributs[viii]:

• Autonomia i gestió professionalitzada independent sense interferència arbitrària de tercers
• Transparència i rendició de comptes davant terceres parts per les decisions sobre les polítiques implementades en l’ús dels recursos i l’exercici:
• Orientació al client/usuari via (i) pro activitat en la informació i la detecció de necessitats dels clients i (ii) treballar orientat a satisfer millor les necessitats detectades.

Aquests atributs han de ser nuclears (‘core’) en l’organització tant en la relació entre l’empresa i l’entorn en el que opera (‘front office’), com en el funcionament intern (‘back office’) de la companyia.

Per una banda, és en la identificació d’atributs i per un altre en la transició de l’Estat més com a regulador que com a prestador de serveis on poden encardinar la participació del sector privat en la gestió o prestació de serveis bàsics. Els agents econòmics privats poden complir sense cap dificultat els atributs prèviament definits i en certa forma, donar suport a un exercici tecnològic eficient. I del que en realitat es tracta és d’apostar per la millor prestació dels propis serveis i no tant en la seva forma, aïllant així, biaixos ideològics[ix].

En aquest sentit, cal assenyalar quins son els aspectes clau en el disseny i dimensionament dels serveis públics per articular la possible intervenció del sector privat; ¿Quina és la utilitat del servei tant en termes d’’output’ (producte) com d’’outcome’ (impacte)?, ¿quins objectius ens marquem? I com els mesurem?

No podem ser ingenus i les necessitats de serveis en les parts del món més desenvolupades són unes i en les parts del món menys desenvolupades són unes altres i això ha de ser clarament definit per l’administració legisladora i reguladora (policy maker) per a poder enquadrar els passos necessaris per la seva correcta prestació en cada cas.

Per exemple, als països amb índex de desenvolupament menor, les autoritats responsables del servei d’aigües tenen el repte i l’obligació d’abastir al màxim de ciutadans i comunitats, siguin aquestes urbanes, periurbanes o aïllades, amb l’objectiu prioritzar l’abastiment, idealment que aquest sigui de forma universal.

Ens mouríem en termes objectius de garantia i universalitat del servei. En aquest sentit, els darrers anys, la tendència ha estat que administracions locals subscriguin acords amb operadors privats per a la prestació de serveis d’abastiment d’aigua a petita o mitjana escala. Actualment s’ha demostrat que els operadors privats poden ser més indicats per a prestar aquests serveis a comunitats aïllades perquè estan situats més a prop d’elles i, potencialment, poden responsabilitzar-se en major mesura davant els usuaris. A més, els operadors privats locals tenen la possibilitat d’atraure diverses fonts de finançament, fins i tot de la banca comercial [x] i es pot produir un efecte agregador entre diferents projectes i localitzacions, facilitant l’extensió del propi servei.

En un altre extrem trobem els entorns més desenvolupats on els ‘drivers’ de la decisió no són ja la universalitat del servei o al seva prestació, sinó aspectes relacionats amb l’eficiència i qualitat i alhora hem d’assumir que la sostenibilitat també està en joc i per tant els motors, estan relacionats principalment amb l’àmbit econòmic i d’eficiència de la pròpia prestació, sent que els paràmetres ja transiten fins al servei del cicle integral de l’aigua, incorporant tant el subministrament, com en posterior tractament i eventual reutilització, ens mouríem en termes d’extensió i garantia de preu.

Les associacions públicoprivades (PPP) poden, si s’utilitzen adequadament, constituir una modalitat avantatjosa per al desenvolupament i prestació de serveis bàsics, els quals juguen un paper fonamental en millorar la qualitat de vida de milers de persones a tot el món.

El concepte sorgeix en la dècada dels 80, principis dels 90, i té com a origen els processos de la liberalització i privatització d’infraestructures i prestacions de serveis bàsics. El concepte amb el pas del temps i les experiències reals ha anat dotant-se de contingut més enllà de l’eventual biaix ideològic que li pugui atribuir el seu origen.

Com passa amb altres conceptes, i en especial aquells que van omplint-se de contingut amb el pas dels anys, la definició del terme associació públicoprivada està lluny de ser unívoca i presenta nombrosos matisos.

Malgrat aquesta diversitat, l’essència queda lluny del que seria una privatització dels serveis i correspon més a la forma com es presta un determinat servei que a la pròpia titularitat del mateix. Els països que han incorporat aquest terme en la seva legislació ho han fet de diverses maneres. Per comprendre la seva essència i valorar l’aplicació correcta, és fonamental sortir d’un punt de partida majoritàriament assimilable del que és una PPP i entre les moltes versions, la definició macro més acceptable seria la desenvolupada pel Banc Mundial (WB)[xi] com un contracte a llarg termini entre una part privada i una entitat pública, per lliurar un actiu o servei públic, en el que la part privada assumeix un risc important i la responsabilitat de la gestió i la remuneració està vinculada a la prestació.

En un moment en que els poders públics en els Estats Socials de Dret presenten tensions en allò referent a l’estructura organitzativa, al catàleg de serveis i la seva sostenibilitat econòmica, en l’àmbit europeu dues referències principals com el Llibre Verd de la Comissió[xii] i l’EPEC[6] posen en èmfasis en la prestació de serveis[xiii], més enllà de la provisió d’infraestructures.[xiv]

Les característiques fonamentals de les PPP serien (i) una relació a llarg termini entre les parts pública i privada per a la prestació d’un servei, (ii) una correcta assignació de riscos, (iii) un enfoc en l’especificació dels productes del servei i el seu impacte, tenint en compte el conjunt d’implicacions del cicle de vida del servei o de l’actiu de la infraestructura, (iv) la participació del finançament privat i (v) pagaments basats per la prestació en funció del nivell i la qualitat del servei lliurat a través de tarifes d’usuari, per l’òrgan de contractació o per una combinació dels dos anteriors.

Alguns fins i tot van més enllà i enfoquen la prestació de serveis amb consideracions i matisos diferents. Klijn e Teisman[xv] consideraven al 2003 una PPP com una ‘cooperació entre actors públics i privats, de caràcter durador en la qual els actors desenvolupen conjuntament productes i/o serveis, i on es comparteixen riscos, costos i beneficis’.

Des de una visió pràctica es podria dir que la justificació per articular una PPP en lloc de la contractació pública convencional es basa en el fet que la distribució òptima del risc amb el soci privat ofereix una millor relació qualitat-preu per al sector públic i, en una última instància, per l’usuari final, en definitiva ‘value for money’.