Serveis bàsics i cooperacions públicoprivades (II)

Les associacions públicoprivades (PPP) poden, si s’utilitzen adequadament, constituir una modalitat avantatjosa per al desenvolupament i prestació de serveis bàsics, els quals juguen un paper fonamental en millorar la qualitat de vida de milers de persones a tot el món.

En un moment en que els poders públics en els Estats Socials de Dret presenten tensions en allò referent a l’estructura organitzativa, al catàleg de serveis i la seva sostenibilitat econòmica, en l’àmbit europeu dues referències principals com el Llibre Verd de la Comissió[i] i l’EPEC[1] posen en èmfasis en la prestació de serveis[ii], més enllà de la provisió d’infraestructures.[iii]

Les característiques fonamentals de les PPP serien (i) una relació a llarg termini entre les parts pública i privada per a la prestació d’un servei, (ii) una correcta assignació de riscos, (iii) un enfoc en l’especificació dels productes del servei i el seu impacte, tenint en compte el conjunt d’implicacions del cicle de vida del servei o de l’actiu de la infraestructura, (iv) la participació del finançament privat i (v) pagaments basats per la prestació en funció del nivell i la qualitat del servei lliurat a través de tarifes d’usuari, per l’òrgan de contractació o per una combinació dels dos anteriors.

Alguns fins i tot van més enllà i enfoquen la prestació de serveis amb consideracions i matisos diferents. Klijn e Teisman[iv] consideraven al 2003 una PPP com una ‘cooperació entre actors públics i privats, de caràcter durador en la qual els actors desenvolupen conjuntament productes i/o serveis, i on es comparteixen riscos, costos i beneficis’.

Des de una visió pràctica es podria dir que la justificació per articular una PPP en lloc de la contractació pública convencional es basa en el fet que la distribució òptima del risc amb el soci privat ofereix una millor relació qualitat-preu per al sector públic i, en una última instància, per l’usuari final, en definitiva ‘value for money’.

Sens dubte, l’estructuració d’un acord de PPP és més complex que una contractació pública convencional. Requereix d’una preparació i planificació detallada de l’objecte del projecte o servei a prestar, on intervé la definició d’estàndards de servei, correcta assignació de riscos i un equilibri acceptable entre riscos i rendiments, a més d’una gestió adequada de la fase de contractació per a incentivar la competència legítima i creativa entre els licitadors.

Òbviament, ja ho hem dit, no existeix una única manera objectiva de desenvolupar i prestar els serveis bàsics i alguns autors destaquen la rellevància que estan adquirint les PPP a nivell mundial, però consideren que han obtingut tants èxits com fracassos i que existeix el risc que poden generar expectatives excessives[v]. Sens dubte, les PPP poden impulsar la desburocratització i la modernització de l’administració pública, focalitzant els recursos públics sobre la definició, planificació, regulació i control Però no s’ha de perdre de vista que les PPP són sobretot una eina de gestió.

Dos punts de partida son claus en el disseny i desenvolupament de PPP exitoses, (i) que s’apliquin a projectes de mitjà i llarg termini amb definicions i objectius clars i compartits i (ii) siguin projectes on els socis desenvolupen conjuntament productes i serveis balancejant riscos i beneficis.

Aquesta última consideració, que semblaria una obvietat, no ho és i el fracàs d’iniciatives potencialment beneficioses es deuen al trencament d’aquest equilibri entre riscos i beneficis on simplement cal que cada actor aporti en el temps i la forma, allò en el que és més competent i efectiu i aquí també entra la correcta gestió dels incentius i la comunicació[vi] entre les parts i l’entorn, tant en la seva versió més reduïda, entre el prestador i els usuaris, com en la seva versió mes ampliada, el conjunt de la societat.

Una PPP no és estrictament un intercanvi contractual, és en essència un intercanvi relacional. Que necessita de gestió relacional en xarxa per a ser excel·lent. A més confiança, mes valor tindrà la PPP, en definitiva, dotem d’ànima la prestació del servei en cooperació.

Recentment hem assistit, amb certa controvèrsia, a la publicitat de processos de ‘remunicipalització’ de serveis d’aigües i ‘reversió’ de concessions lligades a la generació d’energia d’origen hidroelèctric. Aquests processos presenten alguna, diverses o totes les característiques següents:

• Un enquadrament normatiu de l’activitat que ha quedat obsolet amb el pas del temps.
• Certa imperícia dels prestadors del servei, en especial en dues vessants principals (1) la relacional i comunicativa respecte als usuaris i la societat i (2) la necessària transparència econòmico-financera, fins i tot m’atreviria a dir comptable, indispensables en qualsevol forma de cooperació públicoprivada[vii] o concessional.
• Un alt component ideològic que pretén justificar accions més allà de motius objectius.
• I en alguns casos, l’aspiració d’alguns col·lectius que sota una aparença de protectors de l’interès comú realitzen activitats de pur caràcter econòmic de prestació de serveis tècnics i comercials encoberts. El que de forma col·loquial podríem definir com ‘surt tu que m’hi poso jo’.

Cadascú és lliure d’avaluar cas per cas i determinar, sota els seus propis criteris, si aquests processos es tracten d’objectives situacions d’incompliments dels prestataris o a decisions i a actuacions arbitràries o eventualment il·legítimes. El que hauria de ser indiscutible és la realització de l’anàlisi de la sostenibilitat dels diferents tipus de prestació i les seves implicacions en la viabilitat i el seu impacte real sobre el servei als ciutadans a llarg termini, amb independència de les conjuntures a curt termini.

El bon exercici objectiu en la prestació de qualsevol servei el determina el fet que d’acord amb les prescripcions, les definicions i els objectius compleixi les següents tres característiques (i) continuïtat, (ii) regularitat i predictibilitat i (iii) neutralitat i no discriminació en les condicions d’accés i preu de la seva utilització[viii]. I tots aquests criteris i característiques són estrictament independents de la forma i règim de prestació del servei.

Per últim, una breu referencia al que el Llibre Verd sobre la col·laboració públicoprivada i el dret comunitari en matèria de contractació pública i concessions[ix] (2004) es distingeix clarament dos tipus de partenariets públicoprivats: el partenariat contractual i el partenariat institucionalitzat que correspondrien a les dues tipologies i intensitats diferents per a cada un d’ells.

Els partenariats contractuals són principalment transaccionals. Els trobem bàsicament per a projectes delimitats, perquè existeix un coneixement elevat de la iniciativa que s’ha de desenvolupar, es coneix la seva durada i els costos de mercat, existeix expertise prèvia d’altres projectes semblants sobre els quals aprendre i, per tant, les xifres i els temps són bastant ajustats per coneguts. És un model que ha sabut combinar el contracte de concessió (amb el qual les empreses licitadores estaven familiaritzat) amb la lògica del partenariat (value for money). En aquesta tipologia podem trobar diversos tipus de concretització dels contractes en funció del seu abast, com els BOOT, BOT, BLT, BTO, DBFOM[2] i qualsevol altre tipologia que respongui al problema plantejat.

Per una altra banda, els parteneriats institucionalitzats, més relacionals, on l’administració passa a formar part d’una xarxa, a mode d’una nova organització no jeràrquica. Aquests es caracteritzen pels següents elements: el projecte no està completament acotat ni definit, els socis han de contribuir a la seva gestació (hi ha major implicació dels privats), se sap quan s’inicien però és difícil saber quan acabaran i s’estan utilitzant especialment per a la innovació, la promoció econòmica i el desenvolupament local. En aquest tipus de partenariat es gestionen funcions més generals, més abstractes, i es materialitzen mitjançant figures jurídiques del dret privat. Un exemple seria el desenvolupament d’una empresa mixta.

Els principis o característiques desitjables per al desenvolupament de les PPP ideats per a la prestació d’un servei bàsic haurien de ser:

1. Basats en la gestió
2. Que aportin rendibilitat econòmica. Aquesta rendibilitat econòmica s’hauria d’analitzar per a cada projecte, cada servei i cada entorn. El criteri hauria de ser trobar aquella rendibilitat que es trobés per sota d’allò habitual en projectes de capital risc, però per damunt d’un projecte de responsabilitat social empresarial. I amb la garantia de la pròpia cooperació, assegurar una rendibilitat mínima als seus inversors.
3. Independència de variables de tipus polític a curt termini. La participació del sector públic ha de servir per disminuir (o almenys mitigar), la variable de risc polític.
4. Una política de dividends ‘ad-hoc’, per a cada projecte. La combinació de rendibilitat i prudència de plantejaments compartits evitarà les participacions especulatives i hauria de servir per atraure inversió de creació de valor en el territori a mitjà i llarg termini.
5. Projecte obert. A més de la comunicació necessària es poden proposar fórmules similars a una subscripció pública per part dels usuaris i/o interessats, on un mecanisme simple ofereixi representació a socis minoritaris, tant públics com privats.
6. Gestió professionalitzada a la societat i dels projectes, amb participació de gerents i consellers de contrastat nivell professional i independència.

L’ús dels partenariats com a eines sostenibles a llarg termini requereix, focus en els objectius, confiança entre les parts i prudència en les expectatives.

Les PPP han de ser utilitzades en aquells casos on s’afegeixi valor, ‘value for money’, i no recorrer a elles només per trobar solucions a les limitacions financeres, ja que si el parteneriat fracassa, el principal afectat no serà el sector privat sinó el servei públic, els usuaris i per tant, la responsabilitat última, per molt que s’hagi distribuït el risc, recaurà en els actors públics i, especialment, en els polítics.

Les PPP són aliances estratègiques entre socis públics i privats, ambdues parts han de rebre beneficis de la seva participació.

I al meu parer són una excel·lent eina per a la innovació i la transferència tecnològica, la creació de xarxa i el desenvolupament social, local i sostenible.

En aquest sentit, no podem perdre de vista que les eines, per definició, no són la solució en sí mateixes. Aporten facilitats i beneficis però també comporten dificultats de gestió i obstacles. I m’atreviria a dir que la seva consolidació com a eina dinamitzadora de la prestació de serveis bàsics, va cada vegada més en la línia de no prioritzar l’aspecte exclusiu del finançament i allunyar les consideracions ideològiques, per centrar-se en les PPP com a eina de gestió on cada part fa i aporta allò en el que presenta una millor prestació diferencial, reservant la funció de regulació a l’administració i la de gestió al privat.